[Opinión] Lo público y lo privado en la educación chilena
“No tenemos que terminar, sin duda, con la educación privada. Pero la única manera en que ella contribuya menos a la reproducción de la desigualdad social, es, al contrario de lo que se hace en Chile hoy, fortalecer en una medida inmensamente mayor a la actual, la educación pública en todos sus niveles, sin eliminarle su democrático pluralismo y sin transformarla tampoco, lo que sería una paradoja absurda, en educación para las élites”, concluye Carlos Ruiz Schneider, profesor titular del Departamento de Filosofía de la Facultad de Humanidades, en el siguiente texto sobre la privatización de la educación chilena, sus bases teóricas y medidas institucionales.
Por Carlos Ruiz Schneider
El alto grado de privatización de la educación chilena es el rasgo distintivo de nuestras políticas y de nuestro sistema educacional actual. Según datos contenidos en un reciente informe de la OCDE del año 2004, el 47% de la educación básica y media del país es privadamente administrada (aunque el porcentaje de financiamiento propiamente privado no excede el 10% y el 37% restante esté constituido por fondos públicos administrados por empresarios privados, lo que incluye uso privado de las utilidades generadas). En cuanto al sistema de educación superior, el 70% de su financiamiento, aproximadamente, proviene de gastos hechos por las familias, es decir, es mayoritariamente financiada en forma privada, incluso en el caso de las Universidades «públicas».
Como se sabe, el modelo teórico en que se basan estas políticas proviene esencialmente de trabajos de economistas de la Escuela de Chicago, especialmente de Milton Friedman, los que fueron autoritariamente implementados por la dictadura militar a partir de los 1980 y que los gobiernos de la Concertación por la Democracia, desde los años 1990 en adelante, han mantenido en lo sustancial, con algunas modificaciones que no afectan a su estructura, aunque han significado una importante diferencia respecto de los exiguos niveles de financiamiento de la dictadura.
Todos conocemos los hitos mayores de estas políticas bajo Pinochet, la Directiva Presidencial de Educación de 1979, la Ley de Universidades de 1981, la municipalización de la educación y la LOCE de 1990.
En lo que sigue, voy a intentar analizar brevemente en primer lugar las ideas que sustentan a estas políticas privatizadoras durante la dictadura militar, sin incursionar mayormente en las líneas de continuidad entre estas políticas y las de los gobiernos de la Concertación. Me concentraré especialmente en una de estas políticas, que continúa hasta hoy, la de las subvenciones escolares. En las dos últimas secciones del ensayo, buscaré reseñar algunas evaluaciones empíricas del modelo, en el campo de la educación básica y media, para terminar con algunas consideraciones que me inspiran algunas miradas filosófico-políticas sobre lo público y lo privado en la educación.
I
En base a los resultados ya obtenidos por políticas precedentes de control autoritario y represivo sobre el campo educacional, y teniendo en la mira la implementación de un nuevo principio organizador de la sociedad chilena, de una nueva «planificación global», que pueda prescindir al máximo de la intervención del Estado en políticas sociales, el régimen militar aplicará, en un segundo momento, también al campo educacional un modelo de organización basado en la racionalidad del mercado y en su peculiar interpretación del llamado principio de subsidiariedad.[1]
Dos parecen ser aquí los principales objetivos buscados con este cambio radical en las políticas en educación.
El primer objetivo tiene que ver con el proyecto neo-liberal global de desmantelamiento del Estado democrático-social, lo que se expresa en una reducción drástica del gasto fiscal y el gasto educacional. El peso del sector educacional es muy importante ya que su financiamiento representa aproximadamente un 20% del gasto fiscal total. Como el desmantelamiento del Estado interventor es complementado con el abandono del modelo de sustitución de importaciones, se comprende que la reducción del gasto en educación, especialmente en capacitación y formación de recursos humanos para la producción, no sea un impedimento de importancia para llevar adelante estas políticas.[2]
El segundo objetivo mantiene una cierta continuidad con las políticas de la etapa anterior y se expresa en la necesidad de disciplinamiento de los actores sociales del campo, en especial, como lo hemos visto, de las organizaciones de docentes y las de estudiantes universitarios.
Respecto de las asociaciones de docentes el nuevo objetivo es privatizar las instituciones educacionales y asimilar a los profesores a empleados que venden habilidades y destrezas en un mercado de bienes y servicios, en el área privada. Como vendedores de servicios en el área privada, por último, el propósito es disciplinarlos, como al resto de la fuerza de trabajo, a través de una legislación laboral que que va suprimiendo o minimizando las posibilidades de acción de las asociaciones sindicales o gremiales.[3]
En cuanto al disciplinamiento de los estudiantes universitarios, el nuevo modelo apuesta a desincentivar la actividad política a través de la implementación de una racionalidad económica costo/beneficio, cuya base es el término del carácter gratuito de la educación superior y, simultáneamente, el agravamiento de las sanciones por la actividad política.[4]
Es la etapa que la jerga oficialista llama de las «Modernizaciones», la que se caracteriza por una aplicación integral de la lógica del mercado al campo social: las relaciones laborales, la previsión, la salud y la educación son los blancos principales.
En una carta que Pinochet dirige al Ministro de Educación Gonzalo Vial y que acompaña a la Directiva Presidencial sobre Educación Nacional de marzo de 1979, leemos por ejemplo que, en adelante, el Estado «centrará el énfasis en la educación básica y, a cualquier costo, cumplirá su deber histórico y legal de que todos los chilenos, no sólo tengan acceso a ella, sino que efectivamente la adquieran y así queden capacitados para ser buenos trabajadores, buenos ciudadanos y buenos patriotas.» (El Mercurio, 5 de marzo, 1979). Esta primera afirmación fundamental, que se repite en la Directiva, significa sobre todo el anuncio de que el Estado deja de ser el actor democratizador del sistema educacional que había sido durante prácticamente toda la historia independiente de Chile. En efecto, que el Estado enfatice en educación sólo el tramo básico significa, por una parte, que su acción está dirigida a la formación de un mínimo funcional al desempeño productivo, a lo que se agrega una vaga alusión de contenido nacionalista. En este sentido, continúa la carta, » (alcanzar) la educación media, y en especial, la superior, constituye una situación de excepción para la juventud, y quienes disfruten de ella deben ganarla con esfuerzo… y además debe pagarse o devolverse a la comunidad nacional por quien pueda hacerlo ahora o en el futuro… «(Ibid.) Como vemos, el texto de la carta, que resume en general la Directiva, es claro en establecer este retiro del Estado de su función fundamental de apoyo a todo un recorrido educacional que no se limita al tramo básico, lo que significa un corte fundamental con la idea de una posible contribución de la educación a la formación de la ciudadanía (lo que ha sido tradicionalmente, en la historia de Chile, una función de la educación secundaria). Más en general, el texto implica una ruptura con el principio de igualdad de oportunidades, cuyo rango de aplicación no se agota, naturalmente, en la enseñanza básica. Este abandono del criterio de igualdad de oportunidades educativas, y del compromiso estatal en apoyarla, significa en realidad un refuerzo a la diferenciación y a la selección fundada en criterios económicos.
Estos textos de la Directiva pueden complementarse útilmente con las reflexiones de Alfredo Prieto B., quien fuera por largos años Ministro de Educación del régimen militar, en su libro La Modernización Educacional de 1983. El texto de Prieto es interesante porque procura sintetizar, a través de un estudio de la Declaración de Principios del Gobierno militar, los Objetivos Nacionales y la Constitución de 1980, los principios filosóficos de los que derivan las políticas educacionales del régimen militar. Su interpretación, sin embargo, no puede evitar un sesgo que proviene de una posición católica conservadora.
Para A.Prieto, el principio fundacional de las políticas educacionales del régimen militar es el principio de subsidiariedad, que deriva de la tradición filosófica católica. La subsidiariedad apunta fundamentalmente a la idea de que el Estado debe velar por el bien común de la sociedad, lo que supone un adecuado cumplimiento de los fines propios de los organismos sociales intermedios como las familias, las organizaciones gremiales y comunales. El Estado no debe, en esta perspectiva, intentar sustituirse a ellos, salvo en el caso de que estas organizaciones se vean imposibilitados de realizar sus fines por su cuenta.
Ahora bien, según nuestro autor, de esto puede derivarse que el sujeto fundamental de la acción educativa es la familia, ya que es ella, como organismo intermedio básico de la sociedad la que tiene como finalidad propia la formación de los niños, o, por lo menos la elección del sentido global que debe tener esa formación. La función fundamental del Estado en la educación no podría ser por tanto sino la de garantizar a la familia libertad para elegir las vías y los modos en que pueda realizar esta su vocación formativa. Para Prieto, uno «de los principales deberes que tiene la familia es educar a sus hijos. Esto, en términos reales, tiene una manifestación práctica…en el hecho de poder elegir el establecimiento educacional… También se proyecta en la posibilidad que tienen los particulares de crear establecimientos educacionales para satisfacer este deber que tienen los padres. Por su parte, el Estado debe ir creando los establecimientos educacionales que sean necesarios cuando no hay quien preste el servicio de la educación…Es deber del Estado velar porque los padres puedan hacer efectivo el derecho a escoger el establecimiento donde sus hijos puedan estudiar, lo cual implica facilitar los mecanismos que permitan la creación de establecimientos educacionales». (Prieto :1983, p.13). Pasajes como los que acabamos de citar nos muestran con bastante claridad los nuevos conceptos que se están proponiendo como fundamentos para este nuevo diseño de la educación chilena. Una lógica de las preferencias y la «libertad de escoger» de las familias, en donde se mezclan los temas educacionales católicos del siglo XIX, con resonancias friedmanianas, ha reemplazado por completo a la tradición laica del Estado docente, en donde se procura liberar un espacio de autonomía para la escuela, que no la haga depender completamente ni de la familia, ni de una confesión religiosa. Respecto a este último punto, en realidad menos presente en el texto que comentamos, Prieto sostiene con aprobación que en la Constitución de 1980 se defiende «la concepción cristiana del hombre y la sociedad» (Ibid., p. 19); y nos había dicho al comenzar su libro que «(la) modernización educacional… no constituye sólo un conjunto de medidas pragmáticas para resolver problemas concretos. Es la expresión, en el campo educacional, de una determinada concepción del hombre y la sociedad.» (Ibid.,p.11). Con mayor razón estamos alejados aquí de una concepción de la educación fundada en las necesidades del desarrollo, la planificación y la intervención del Estado.
A partir de esta matriz conceptual, es claro que lo fundamental de la tarea educacional le compete a los individuos y a la esfera privada. De esto se sigue, para Prieto, el corolario de la libertad de enseñanza, de la que a su vez se deriva como una cuestión más concreta, que el sistema de subvenciones o los bonos son un mecanismo adecuado para el ejercicio de estos derechos. Como lo veremos más adelante, las medidas que señala aquí Prieto, inspiradas, por lo demás, también en los trabajos de M.Friedman, otorgan un papel fundamental en la educación a la competencia y al mercado.
El primer paso institucional para llevar a la práctica este nuevo énfasis del modelo es el traspaso de las escuelas a las Municipalidades. Con esta medida, junto a otras que afectan sobre todo a las Universidades, se inicia formalmente el desmantelamiento del modelo anterior de educación pública. La municipalización no es en si misma este desmantelamiento, pero el traspaso que emprende el régimen militar apunta por sobre todo a la privatización de la identidad laboral de los docentes. Según A. Prieto, uno de los problemas difíciles que se debió resolver en este sentido era el de la calidad jurídica de los profesores que trabajaran en los colegios municipalizados. En función de los principios anteriores,»( se) estimó pertinente que fuera bajo el régimen de empleados particulares, aplicándoseles la normativa laboral pertinente al sector privado» (Ibid., p. 82). Como era de esperar, para el ex Ministro «no es imprescindible establecer un sistema de plantas, desde el momento que esta queda determinada de hecho por el número de alumnos que asisten a clases». (Ibid., p.82). Tampoco resulta sorprendente, en virtud de lo que antecede, que Prieto defienda la idea de que las remuneraciones de los docentes quedan libres y sujetas al mercado.
El papel del Estado, en este modelo, no es otro que el de un ente meramente supervisor. A partir de estas premisas, nuestro autor puede concluir entonces que «el sistema de prestación del servicio educacional que se ha establecido, con el financiamiento que se ha diseñado y con las funciones que le competen en este esquema al Ministerio de Educación, son las mejores garantías para hacer realidad la libertad de enseñanza en nuestro país». (Ibid.,p. 94). Este diseño representa, además, el mejor resguardo contra un sorpresivo rebrote de la actividad política y de la politización. «Si esto ocurre – asegura nuestro autor – lo más probable es que va a surgir de inmediato la alternativa de un establecimiento que no esté afectado por tal problema, al cual los padres podrán llevar a sus hijos». Ibid.,p. 94).
En los años venideros, esta manera de percibir la educación irá perfilándose y definiéndose cada vez más en torno a un paradigma básico que, como lo hemos dicho, surge de la idea de mercado y, en general de la racionalidad económica.
En dos artículos fundacionales para la aplicación del paradigma económico del mercado a la educación, » ¿Qué falla en nuestras escuelas?» incluido en Libertad para elegir y «La función del Estado en la educación» publicado en Capitalismo y libertad, Milton Friedman había puesto las bases teóricas y diseñado las orientaciones de políticas para el sector. Ambos tipos de aportes han sido trasladados, prácticamente sin modificaciones ni mucha creatividad, a las políticas educacionales del régimen militar chileno, y continúan todavía básicamente inalterados, como lo decíamos, después de los gobiernos de la Concertación por la Democracia.
Como en otros momentos de su obra, el argumento de Friedman parte por la crítica de la intervención del Estado en la educación, la que conforma, en la sociedad norteamericana, «una isla de socialismo en el mar del mercado libre» (Friedman: 1980, 216). Ahora bien, aparte una conceptualización reduccionista de las relaciones educacionales en términos de mercado[5], el interés de los artículos de Friedman consiste, sobre todo, en las medidas que propone para llevar a cabo la plena mercantilización de los bienes educacionales. Estas medidas pueden resumirse en vales a los padres para comprar la educación básica y media en instituciones privadas y en créditos para el caso de la educación superior.
En Chile, un testimonio de la recepción de estas ideas de Friedman, es, por ejemplo, el artículo «El sistema de subvenciones en educación: la experiencia chilena» de Gerardo Jofré, asesor del Ministerio de Hacienda. La propuesta de Friedman es asumida en este artículo en términos de recomendaciones de una política de subvenciones generalizadas a la demanda para la antigua educación estatal, básica y secundaria, y de créditos para la educación superior. En realidad, la política de subvenciones es defendida por Jofré sólo en base a razones pragmáticas, ya que una política generalizada de créditos sería sin duda más eficiente. En verdad, para Jofré tampoco los créditos parecen ideales, ya que lo mejor sería probablemente un sistema en que el capital humano, cuyo incremento es el objeto de la acción educacional, pudiera ser hipotecado, como ocurre con cualquier otro bien. En ese caso, tal como ocurre en el fútbol, una empresa privada podría ser dueña del «pase» educacional de cada alumno, pase que se podría transar en el mercado. (Jofré, p. 196).
Como por razones «políticas» y «culturales» una solución integralmente «económica» no le parece viable completamente en Chile y como los créditos son poco prácticos por la morosidad, las subvenciones a la demanda parecen indicadas. Las subvenciones se otorgan a los establecimientos primarios y secundarios, entonces, en función del número de alumnos y su asistencia. La contratación, el despido y el horario asignado a los profesores depende integralmente también de la demanda , lo que significa que los directores de los establecimientos deben poder contar con plenas facultades para contrataciones y despidos. En verdad, las organizaciones de los profesores, la propiedad de los cargos y los reglamentos de carrera docente son percibidos en este modelo como los enemigos fundamentales del mercado libre en educación. La eficiencia económica es el objetivo central y se supone que la competencia sin límites entre los establecimientos subvencionados por los alumnos es una garantía de calidad.
En general, la eficiencia, rentabilidad económica y el lucro son aquí los criterios básicos de la acción educacional. En términos de Jofré, el objetivo de la entrega de subsidios estatales «es lograr que niños y jóvenes que sin estos subsidios no se educarían, y que es socialmente rentable que se eduquen, lo hagan…» (Jofré: 1988, 212). Por otra parte se debe exorcizar los prejuicios contra el lucro en educación, ya que es imposible prescindir en ella, como en cualquier otra actividad de incentivos pecuniarios. (Jofré, p. 207).
El logro de la eficiencia del sistema, que tiene que ver con el costo estatal de un sistema de calidad, pudiera tener, sin embargo aún otros aspectos algo chocantes. En particular, si para resguardar la eficiencia el Estado debe gastar lo menos posible en educación, manteniendo un cierto nivel de calidad, se presenta el siguiente problema: si «existieran establecimientos subvencionados y establecimientos pagados sin diferencias perceptibles en el servicio prestado, nadie se autoclasificaría seleccionando el establecimiento pagado. Esto significa que, para que exista la autoclasificación debe admitirse que la educación subvencionada será de calidad inferior a la pagada. Esta idea suena chocante, pero no es sino la realidad que existe en cualquier parte del mundo. Si no existiera esta diferencia, nadie asistiría a escuelas pagadas» (Jofré, p. 213). Esta propuesta de Jofré, en realidad, resulta más chocante aún si leemos con cuidado su ensayo hasta el final, porque ella no se refiere sólo a un sector de la educación, sino que su recomendación final es que toda la educación primaria y secundaria, salvo la educación de la élite, se rija por el sistema de las subvenciones. Traducido a términos más simples, esto significa que para un máximo de eficiencia en el gasto fiscal en educación, lo que incluye el máximo posible de educación pagada, la educación subvencionada, es decir, toda la educación que no es la de la élite económica, tiene que ser de peor calidad. Pocas propuestas pueden ser en realidad más explícitamente funcionales a un sistema educacional que reproduzca las desigualdades de clases. Parecen, éstas, formulaciones hechas ad hoc para verificar las teorías de la reproducción en sus versiones más radicales.
Como era de esperarlo, el Estado interventor y la planificación de la intervención estatal son rechazados con argumentos de procedencia hayekiana : no hay una mente que sea capaz de supervigilar el monstruoso sistema estatal, con lo que los resultados esperables en una educación dependiente del Estado son, burocratización, bajas en la calidad educativa, desinformación, decisiones divorciadas de las necesidades reales de cada establecimiento inoperancia y «en general, múltiples síntomas de la imposibilidad humana de administrar razonablemente sistemas gigantescos y centralizados.» (Ibid.,212).
II
Hay un conjunto de evaluaciones disponibles sobre los problemas que ha implicado la implementación de estas políticas educacionales en Chile. Uno de los más importantes de estos trabajos es el artículo «Los resultados del modelo económico en la enseñanza básica: la demanda tiene la palabra» de Viola Espínola, publicado en el año 1989. La evaluación global de la autora es, como se puede esperar, sustancialmente negativa. El estudio empírico en que se basa, realizado en la comuna de Pudahuel, muestra que el papel que el modelo le atribuye a la competencia, en la generación de educación de más calidad, no funciona en los sectores pobres de una sociedad como la chilena, por fallas en el comportamiento previsto de la demanda. En los casos analizados, ésta se dirige más bien a la satisfacción de necesidades básicas, como zapatos, textos escolares, almuerzos, guardería, que a las preferencia de los padres por mejores colegios. En segundo lugar el supuesto de la circulación de la información adecuada para los consumidores, en este caso los padres, no tiene vigencia tampoco, ya que los resultados de las mediciones de la calidad, como el PER, por ejemplo, se entregaron solamente a los establecimientos escolares y no estaban disponibles para los padres-consumidores. Incluso, un instrumento de medición como el que mencionamos, que comenzó en 1982, se suprimió en 1984, para no ser reemplazado sino 4 años después por el SIMCE. Ahora bien, estos dos supuestos y sobre todo el de la competencia entre los colegios para obtener las preferencias de los consumidores, son esenciales para la relación que postula la teoría entre mercado educacional y mejoramiento de la calidad. Las evaluaciones muestran, incluso, que factores importantes en las preferencias por colegios particulares subvencionados, de más peso que la calidad de los aprendizajes, son, por ejemplo, junto a la asistencialidad, la búsqueda del «status» que la clase media chilena asocia con cualquier educación particular, y la disciplina escolar que podría mantener a los niños a salvo de los peligros de la droga, la delincuencia y la prostitución.
Además, la disminución en el apoyo estatal que era el propósito fundamental de una política más «eficiente», ligada a las subvenciones, implica la necesidad para las escuelas de generar recursos adicionales, lo que tampoco funciona en un esquema de pobreza y tiende a jerarquizar las escuelas subvencionadas entre las que, por barrio y nivel socio-económico logran más recursos, y las escuelas más pobres.
Por último, para Viola Espínola, con su énfasis en la necesidad de encontrar financiamiento en el mercado, el modelo ha traído consigo un descuido esencial de lo pedagógico, tanto por la gran inseguridad laboral que el modelo significa para los profesores, como porque todo el peso de los recortes de los empresarios recae en la disminución de los salarios de los mismos.
Disponemos hoy también de varias otras evaluaciones del modelo privatizador de mercado en educación. Algunas de estas evaluaciones abarcan también las políticas de los primeros gobiernos democráticos, que como dije al comenzar, han mantenido, por una serie de razones que no alcanzo a evaluar aquí, lo esencial de este modelo de subvenciones y de mecanismos de mercado.
Una de estas evaluaciones, que se refiere específicamente a los efectos de la subvención educacional hasta el año 2000, es la contenida en un ensayo de dos investigadores norteamericanos, Chang Tai Hsieh de la Universidad de Princeton y Miguel Urquiola de la Universidad de Cornell, titulado «When schools compete, how they compete? An assesment of Chile’s nationwide voucher programme», publicado por el National Center for the Study of Privatisation, New York, 2002, Occasional Paper Nº 43. En su estudio, los investigadores someten a una evaluación las políticas de subvenciones a la educación en Chile durante los 20 años que van desde su implementación. Sus conclusiones son demoledoras. «Estudiando 150 municipalidades, sostienen, no encontramos evidencias, que la elección de las escuelas haya mejorado el rendimiento educacional promedio en Chile, medido por resultados de tests, tasas de repetición y años de escolaridad. En cambio si encontramos evidencia de que el programa de subvenciones condujo a un aumento de las salidas de la escuela pública, en la medida en que los «mejores» estudiantes de escuelas públicas las abandonaron por el sector privado» (Abstract). Es más, los investigadores nos dicen que «Específicamente, encontramos que los resultados promedio de tests no crecieron más rápidamente en comunidades donde el sector privado hizo más adeptos, y que las medidas promedio de repetición y de edad en relación al grado empeoraron en tales áreas (en relación con otras comunidades)»(p.2).
En el estudio, los autores se preguntan qué puede explicar esta ausencia de productividad en los colegios privados. La respuesta que dan es que «las escuelas privadas respondieron a las presiones por competencia del sistema de subvenciones, no mejorando su productividad, sino escogiendo mejores estudiantes.» (p. 25) De hecho, sostienen, «hay abundante evidencia institucional de que en Chile, las escuelas privadas compiten intentando atraer mejores estudiantes. Como se mencionó antes, a las escuelas privadas se les permite rechazar estudiantes… Observadores chilenos señalan también de que las escuelas subvencionadas han buscado atraer estudiantes dotándose a si mismas de «símbolos» asociados previamente sólo con la élite, con la educación pagada, como uniformes, y el uso de nombres extranjeros, particularmente ingleses.» (p. 25). La elección de colegio puede en este sentido, nos dicen los investigadores, «aumentar la utilidad de los padres incluso si no mejoran resultados académicos». Pero como lo dicen, también, estos cambios no han significado ningún mejoramiento de la calidad de la enseñanza en Chile en los últimos 20 años y han incrementado la segregación de las escuelas pobres. A pesar de que los colegios subvencionados, por el traslado de niños con más capital cultural inicial, han logrado mejores resultados que los colegios públicos en mediciones internacionales, los colegios públicos tienen mejores resultados en el segmento de niños con situación socio-económica más desmedrada. Y el nivel general de la enseñanza en Chile, según estos concursos internacionales como el TIMSS ha decaído, en lugar de mejorar.
Una tercera evaluación interesante es la contenida en el informe de la OCDE mencionada más arriba. El documento, titulado Revisión de políticas nacionales de educación. Chile, reconoce, en primer lugar, los avances en las políticas educacionales desde los 1990, en particular en lo que se refiere a las reformas curriculares y las remuneraciones de los profesores. Pero contiene un diagnóstico muy crítico sobre estos modelos privatizadores en educación y en particular, sobre las subvenciones. En el capítulo final sobre «Conclusiones y recomendaciones» el informe dice : «La educación chilena está influenciada por una ideología que da una importancia indebida a los mecanismos de mercado para mejorar la enseñanza y el aprendizaje.» Informe OCDE,2004, p. 290. Argumenta que si bien para muchos «una mejora educacional guiada por el consumidor es la manera más democrática de llevar adelante los cambios», hay poca evidencia que «a excepción de los padres con buena educación…tal sistema de «supervisión» funcione y, aún entonces, se observa lleno de falencias» (p.292). Sostiene también el informe que hasta ahora «no hay investigación que muestre que el SNED (Sistema de Evaluación del Desempeño de Establecimientos Educacionales Subvencionados, que funciona con incentivos económicos para los docentes C. R.) produzca mejoras consistentes y sostenidas en el rendimiento de los estudiantes. El Ministerio debe producir evidencia sólida para confiar en este tipo de incentivos del mercado para producir mejoramiento escolar. Las recomendaciones del equipo, por lo tanto, se inclinan por establecer estándares altos y claramente definidos, y a mejorar la capacidad interna del sistema para implementar esos estándares.» (Ibid., p. 292). En síntesis, podríamos decir, para la OCDE no hay evidencia alguna que demuestre que, las subvenciones a la demanda, y la evaluación del desempeño de los profesores, los dos mecanismos básicos en que confían las políticas educacionales de los gobiernos de la Concertación para el mejoramiento de la calidad de la educación, produzcan en realidad ese efecto. A esto habría que agregar, para tener una mirada crítica más global, los graves efectos en términos de desigualdad educacional que el sistema reproduce. La conclusión que se desprende de todos estos informes parece ser entonces que no hay ninguna razón -salvo destinar pocos recursos a la educación – para mantener en funciones el sistema de subvenciones a la educación en Chile.
Es cierto que el informe de la OCDE nos proporciona una pista para entender las razones de la persistencia del modelo: «Tratar de reestructurar el sistema de financiamiento escolar en Chile produciría una fractura en el frágil equilibrio entre la izquierda y la derecha que formó parte implícita del acuerdo que restableció el gobierno democrático…». Vemos aquí, pues, como en muchos otros casos, como en lo que se refiere a los derechos humanos, por ejemplo, cómo la política del consenso ha resultado en un efectivo freno a las posibilidades de democratización y de mayor justicia social de la sociedad chilena.
Desde los análisis contemporáneos de la justicia, las críticas al sistema de los «vouchers» o subvenciones a la demanda en educación son también muy categóricas.
En Esferas de la Justicia, por ejemplo, libro publicado en 1983, Michael Walter sostiene que las escuelas «llenan un espacio intermedio entre la familia y la sociedad, y también, un tiempo intermedio entre la infancia y la edad adulta…»( p. 209). Según Walzer, la educación «se define …mejor… como la preparación de individuos específicos, con identidades, aspiraciones y vidas propias. Esta particularidad es representada por la familia y defendida por los padres. Las escuelas autónomas son instituciones mediadoras, y mantienen una relación de tensión con los padres (pero no sólo con ellos). Al derogar la educación obligatoria se pierde la tensión; los niños se convierten en meros objetos de sus familias y de la jerarquía social en donde sus familias están inmersas. Al derogar a la familia la tensión se perderá también, y los niños se convertirán en meros objetos del Estado.»p. 227).
Los vales educativos le parecen a Walzer una propuesta del primer tipo. «El plan se orienta – nos dice -a la creación de una sociedad donde no existiría ninguna base geográfica sólida, ni una lealtad basada en las costumbres, sino más bien una considerable variedad de grupos ideológicos – o mejor dicho de grupos de consumidores reunidos por el mercado. Los ciudadanos serían altamente móviles, desarraigados, y transitarían con facilidad de una asociación a otra. Sus movimientos equivaldrían a sus elecciones, de modo que evitarían las interminables discusiones y concesiones de la actividad política democrática, cuyos participantes están más o menos permanentemente compenetrados entre si. Los ciudadanos en posesión de vales podrían elegir siempre, en la terminología de Albert Hirschman, la «salida» en vez de la «voz».»(p.229). Para la mayoría de los niños, dice Walzer, «la elección de los padres significa menos diversidad, menos tensión, menos oportunidad para cambios personales que lo que encontrarían en escuelas a las que fueran políticamente asignados. Las escuelas serían más como sus casas.. La etnicidad y la raza serían seguramente, como lo son hoy (en los Estados Unidos, debemos suponer C.R.) dos de los principios en torno a los cuales se organizarían las escuelas privadas».(p.229). Pero la comunidad, sostiene, el filósofo estadounidense, «tiene interés en la educación de los niños y también lo tienen los niños que no están representados ni por sus padres ni por los empresarios . Pero ese interés debe ser debatido públicamente y se le debe dar una forma específica Tal es la tarea de asambleas, partidos, movimientos y clubes democráticos. Y es el patrón de asociación necesario para este trabajo el que debe ser anticipado por la educación básica. Las escuelas privadas no hacen eso. La provisión común de bienes educacionales… tiene que asumir una forma más pública, si no, no contribuirá a la formación de ciudadanos. » (p.219). Walzer no cree que esto signifique un ataque a la opción de los padres ya que su función es proveer diversidad en los márgenes del sistema público. En principio, sostiene, «los bienes educacionales no debieran ser aptos para la venta, pero la venta es tolerable si no lleva consigo (como hoy por ejemplo, en Inglaterra – (y en Chile C-.R.)) enormes ventajas sociales. Aquí, como en otras áreas de provisión común, mientras más fuerte es el sistema público, menos inquietos podemos estar por el uso del dinero fuera de sus límites.(p.219).
Vemos así también cómo, desde una visión filosófica tan profunda como la de Walzer, la relación predominante o exclusiva entre educación y mercado es altamente problemática para lo que ha constituido y constituye uno de los fines principales de la educación en una República democrática : su contribución a la formación de ciudadanos y más en general aún, su contribución a la constitución de una comunidad política crecientemente igualitaria. No tenemos que terminar, sin duda, con la educación privada. Pero la única manera en que ella contribuya menos a la reproducción de la desigualdad social, es, al contrario de lo que se hace en Chile hoy, fortalecer en una medida inmensamente mayor a la actual, la educación pública en todos sus niveles, sin eliminarle su democrático pluralismo y sin transformarla tampoco, lo que sería una paradoja absurda, en educación para las élites.
Referencias
Espínola, Viola, «Los resultados del modelo económico en la enseñanza básica : la demanda tiene la palabra» en García Huidobro, Juan Eduardo,(Ed.),Escuela, calidad e igualdad: los desafíos para educar en democracia, CIDE, 1989.
Friedman, Milton, Capitalismo y libertad, Madrid, 1968.
Libertad de escoger, México, Grijalbo. Hsieh Chang-Tai y Urquiola, Miguel, «When schools compete, how do they compete? An assessment of Chile’s nationwide school voucher program», National Bureau of Economic Research Working Paper Series, 2003.
Jofré G. «El sistema de subvenciones en educación: la experiencia chilena», Estudios Públicos, Santiago 1988. Prieto, B. Alfredo, La modernización educacional, Santiago. 1983.
OCDE, Revisión de políticas nacionales de educación. Chile., Paris, 2004.
Walzer, Michael. Spheres of Justice, New York, Basic Books, 1983.
[1] En el campo educacional, al parecer, la inercia de las ideologías desarrollistas ha sido tenaz. Se ha sostenido que en esta primera etapa de las políticas educacionales del régimen militar, junto a la orientación autoritaria, hay un componente importante de continuidad con las teorías desarrollistas. Véase, sobre este punto, PIIE, Las transformaciones educacionales del régimen militar, Cap. 2.
[2] De hecho, la política del régimen militar hacia la enseñanza técnica y profesional se orienta primordialmente hacia el traspaso de estos establecimientos al área privada. Por su parte, el apoyo estatal a esta rama de la enseñanza decae fuertemente. La tasa de crecimiento promedio de la Enseñanza Técnico-Profesional entre 1970 y 1973 es de un 18%. Entre 1973 y 1980 el crecimiento es de 0,1 %. Estas cifras hacen difícil pensar incluso en el modelo económico del régimen como un proyecto a largo plazo y sustentable en el tiempo sin la coacción. Véase, sobre estas cifras, el trabajo del PIIE citado en la nota anterior, que contiene un capítulo especial sobre la enseñanza técnico-profesional.
[3] En un comentario de la revista oficialista Realidad, de julio de 1979 y dedicado al análisis del Plan Laboral del Gobierno militar se sostiene que » la despolitización sindical…ahora se fomenta atacando los pilares sobre los cuales se apoyaban tanto el poder de ciertas camarillas…como la acción corrosiva del marxismo… Un sindicalismo libre tendrá todo el poder que los trabajadores le confieran, pero a la vez, se levantará como un dique infranquable para la instrumentalización comunista.» (Realidad, 1979, 2, p.4-5). En este mismo sentido, Sir Alan Walters, el principal asesor económico de Margaret Thatcher, asevera en un artículo denominado «Privatización» y publicado por la revista neo-liberal Estudios Públicos que …» Es sabido que los sindicatos laborales prosperan enormemente en el sector público… La privatización elimina la posibilidad de la empresa de traspasar el costo de los altos salarios…y su ineficiencia al consumidor o al balance del Tesoro. Lógicamente, no se puede garantizar que la privatización vaya a neutralizar totalmente a los dirigentes sindicales o a restarles poder. La privatización parece ser una condición necesaria más bien que suficiente…» (Estudios Públicos, Nº 27, 1989, p. 9).
[4] En un artículo característico a este repecto, «Otra vez el activismo estudiantil» publicado por El Mercurio el 10 de julio de 1980, Alvaro Bardón sostiene que «Lo más notable de todo es que en nuestro país el Estado ayuda a la organización de los agitadores. En lugar de dejar en libertad a los estudiantes para organizarse como quieran, les dicta normas para que se junten y los obliga a afiliarse. ¿Por qué no se aplica la lógica de libertad del Plan Laboral? ¿Por qué no se aplica la lógica económica más elemental a la educación superior?» Para Bardón, la solución al problema de la «activismo estudiantil» tiene que ver pues con la aplicación de una lógica económica de tipo costo/beneficio que parte por el cobro de los estudios universitarios.
[5] En el ensayo «¿Qué falla en nuestras escuelas?» Friedman sostiene por ejemplo que «En la educación, los padres y los hijos son los consumidores y el profesor y el administrador de la escuela, los productores. La centralización educativa ha supuesto… una reducción de las posibilidades de elección del consumidor y un incremento del poder de los productores»… (profesores y administradores) cuyos «intereses se pueden satisfacer con una mayor centralización y burocratización, aunque estas no satisfagan los de los padres… «(Ibid., p. 220). En otro pasaje, leemos: «En las instituciones privadas (de educación superior) la situación es muy distinta…Lo importante es que los estudiantes son los principales clientes; pagan por lo que se les da y quieren recibir el equivalente a su dinero… La universidad vende enseñanza y los estudiantes la compran. Como en la mayoría de los mercados privados, ambas partes tienen fuertes incentivos que ofrecerse mutuamente.» (Ibid., p. 244).
En: Olga Grau y Patricia Bonzi, editoras, Grafías filosóficas. Publicación del Seminario «Filosofía y Educación. Problemas actuales de la Filosofía y de su enseñanza», organizado por la Cátedra Unesco de Filosofía, de la Facultad de Filosofía y Humanidades, en conjunto con el Departamento de Filosofía de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación y la Red de Profesores de Filosofía de Chile.